پاکستان نے 2010 سے مالیاتی وفاقیت پر "بامعنی" پیش رفت کی ہے۔ تاہم، "بین الاقوامی اصولوں" اور "اچھے طریقوں" سے انحراف باقی ہے، بشمول موجودہ وفاقی-صوبائی منتقلی کے انتظامات، ورلڈ بینک نے مَنگَل کو جاری کردہ ایک رپورٹ میں کہا۔
"پاکستان میں مالیاتی وفاقیت کو مضبوط بنانا" کے عنوان سے اپنی رپورٹ میں، ڈبلیو بی نے چار اہم جہتوں پر روشنی ڈالی جن میں پاکستان میں مالیاتی وفاقیت کی کمی ہے۔
رپورٹ میں کہا گیا ہے کہ "پہلے، اخراجات کی تفویض نامکمل طور پر لاگو ہوتی ہیں اور کچھ علاقوں میں ناکافی طور پر بیان کی جاتی ہیں،" رپورٹ میں کہا گیا اور اس بات پر روشنی ڈالی گئی کہ حکومت نے 18ویں آئینی ترمیم کے باوجود آئینی طور پر منتقل کیے گئے علاقوں میں "آپریٹ" جاری رکھا۔
اس میں مزید کہا گیا کہ ملوث ہونے کی وجہ سے بربادی ہوئی اور "احتساب" کو دھندلا دیا گیا، جبکہ مقامی حکومتوں کے پاس واضح طور پر متعین یا مناسب طریقے سے وسائل سے متعلق فنکشنل مینڈیٹ کا فقدان ہے۔
اس نے یہ بھی نشاندہی کی کہ 18ویں ترمیم نے ٹیکس کے نظام کی "ٹکڑی" کی وجہ بنی۔
"جبکہ ترمیم نے صوبائی ٹیکس اتھارٹی کو مضبوط کیا، خاص طور پر سروسز پر جنرل سیلز ٹیکس (جی ایس ٹی) پر، اس نے ٹیکس کی بنیاد کو پانچ مسابقتی دائرہ کاروں کے درمیان بھی تقسیم کر دیا،" رپورٹ میں مزید کہا گیا کہ پیچیدگی کی وجہ سے تعمیل کے زیادہ اخراجات، بین الصوبائی تجارت کی حوصلہ شکنی اور مجموعی محصول کی کارکردگی میں رکاوٹ پیدا ہوئی۔
اس نے نوٹ کیا کہ ٹیکس کی بنیادیں، خاص طور پر زرعی آمدنی اور جائیداد، "نمایاں طور پر کم استعمال" رہی۔
رپورٹ میں نشاندہی کی گئی کہ موجودہ وفاقی-صوبائی منتقلی کے انتظامات، جیسے کہ قومی مالیاتی کمیشن (این ایف سی)، "اہم پالیسی مقاصد" حاصل کرنے میں ناکام رہے ہیں۔
اس نے نوٹ کیا کہ جب کہ این ایف سی نے "پیش گوئی کی صلاحیت اور صوبائی محصولات کے حصص کو تحفظ فراہم کیا"، اس فنانسنگ نے عملی نتائج میں ترجمہ نہیں کیا۔
رپورٹ میں کہا گیا کہ "موجودہ فریم ورک نے اخراجات کی ذمہ داریوں میں مناسب ایڈجسٹمنٹ کے بغیر وفاقی وسائل کو کم کر دیا، جس سے وفاقی مالیاتی خسارے میں اضافہ ہوا،" رپورٹ میں کہا گیا۔
رپورٹ میں کہا گیا ہے کہ NFC کی افقی تقسیم نے "حقیقی مالی مساوات" حاصل نہیں کی۔
اس میں مزید کہا گیا کہ فارمولے نے "صوبائی محصولات کی کوششوں یا خدمات کی فراہمی کی کارکردگی کے لیے کوئی بامعنی ترغیب نہیں دی"۔
"موجودہ انتظامات وفاقی محصولات کی کوششوں کو بھی روکتے ہیں، اور محصولات کا ایک بڑا حصہ خود بخود صوبوں کو منتقل ہو جاتا ہے۔"
حتمی علاقے پر روشنی ڈالتے ہوئے، رپورٹ میں کہا گیا کہ آرٹیکل 140A کو تسلیم کرنے کے باوجود - جس میں یہ کہا گیا ہے کہ ہر صوبہ، قانون کے مطابق، ایک مقامی حکومت کا نظام قائم کرے گا اور سیاسی، انتظامی اور مالی ذمہ داری اور اختیارات مقامی حکومتوں کے منتخب نمائندوں کو دے گا - مقامی حکومت بدستور "مالی طور پر منحصر، ادارہ جاتی طور پر غیر مستحکم، اور مؤثر طریقے سے ماتحتی کے ماتحت" ہے۔
"صوبائی مالیاتی کمیشن (PFC) ایوارڈز کبھی کبھار اور غیر پابند ہیں، منتقلی ایڈہاک ہیں، اور اپنے ذریعہ کی آمدنی کم سے کم ہے،" اس نے زور دیتے ہوئے کہا کہ مجوزہ منتقلی کو "صوبائی درجے سے نیچے معنی خیز طور پر نہیں بڑھایا گیا"۔
رپورٹ میں مزید بتایا گیا کہ اچھے طریقوں سے انحراف کے نتیجے میں منفی نتائج بھی برآمد ہوئے، جن میں ڈھانچہ جاتی وفاقی مالیاتی خسارہ، آمدنی کی کمزور کارکردگی، عوامی اخراجات اور ضروریات کے مطابق خدمات کی فراہمی پر محدود اثرات، اور مالیاتی وفاقی نظام کی کارکردگی کو محفوظ رکھنے میں ناکامی شامل ہیں۔
رپورٹ میں کہا گیا ہے کہ "صوبائی محصولات، بشمول وفاقی منتقلی، مالی سال 2010 (FY10) سے FY24 کے مقابلے میں مجموعی گھریلو پیداوار (GDP) کے 4 فیصد سے کم سے بڑھ کر اوسطاً 6.5 فیصد تک پہنچ گئی، لیکن وفاقی اخراجات اس کے مطابق نہیں ہوئے۔"
اس نے جاری رکھا: "منتقلی سے وفاقی محصولات میں ہونے والا نقصان (جی ڈی پی کا 1.9 فیصد) تقریباً منتقلی کے بعد وفاقی بنیادی خسارے میں اضافے (جی ڈی پی کا 1.7 فیصد) کے برابر تھا۔"
رپورٹ میں مزید کہا گیا ہے کہ وفاقی فنانسنگ اور فعال ضروریات کے درمیان "غلط ہم آہنگی" نے "پاکستان کے مالیاتی خسارے اور عوامی قرضوں کے جمع ہونے" میں اہم کردار ادا کیا ہے۔
موجودہ مالیاتی وفاقی فریم ورک کے نتیجے میں کمزور آمدنی کی کارکردگی پر، رپورٹ میں کہا گیا: "پانچ دائرہ اختیار میں ٹیکس کی بنیاد کے ٹکڑے ہونے نے مراعات کو غلط انداز میں بنایا، تعمیل کے اخراجات میں اضافہ کیا، اور بچنے کے مواقع پیدا کیے ہیں۔
"وفاقی محصولات نے نمایاں طور پر کم کارکردگی کا مظاہرہ کیا ہے۔ توسیع شدہ صوبائی محصولات کے تفویض کے باوجود، اپنے ذرائع سے ٹیکس کی آمدنی میں بمشکل اضافہ ہوا ہے۔"
اس نے نوٹ کیا کہ زرعی انکم ٹیکس "بڑی حد تک غیر جمع" تھا، حالانکہ یہ شعبہ ملک کی جی ڈی پی میں 20 فیصد سے زیادہ ہے۔ "شہری غیر منقولہ پراپرٹی ٹیکس جی ڈی پی کا صرف 0.13 فیصد پیدا کرتا ہے، جو ملک کے 0.3 سے 0.6 فیصد کے تقابلی معیارات سے بہت کم ہے،" اس میں لکھا گیا ہے۔
مزید برآں، ڈبلیو بی کی رپورٹ نے اس بات پر روشنی ڈالی کہ مالیاتی وفاقیت کا "عوامی اخراجات اور خدمات کی فراہمی کو ضروریات کے ساتھ ہم آہنگ کرنے میں محدود اثر پڑا ہے، جو کہ منتقلی کے متوقع نتائج کے برعکس ہے۔
رپورٹ میں کہا گیا ہے کہ "جبکہ صوبوں نے 18ویں آئینی ترمیم کے بعد بنیادی خدمات پر اخراجات میں اضافہ کیا ہے، لیکن سب سے بڑا اضافہ انتظامی اخراجات میں ہوا ہے۔"
رپورٹ کے مطابق، کل صوبائی اخراجات کا تقریباً 80 فیصد "بار بار ہونے والے اخراجات میں چلا گیا، جس میں اضافے کے اخراجات کا سب سے بڑا حصہ تعلیم یا صحت کے بجائے عام عوامی خدمات اور انتظامی اخراجات کے ذریعے جذب کیا گیا"۔
اس نے مزید کہا کہ "خرچ بھی جغرافیائی طور پر غیر مساوی رہا ہے، غربت کی سطح یا خدمات کی فراہمی کے فرق کے بجائے تاریخی نظیر کے ذریعہ ضلع مختص کیے گئے ہیں،" اس نے مزید کہا۔
رپورٹ میں کہا گیا کہ مقامی حکومت کے لیے، کل حکومتی اخراجات 2005 میں 10 فیصد سے کم ہو کر 2024 میں 4.7 فیصد رہ گئے۔
اس نے یہ بھی مشاہدہ کیا کہ مالیاتی وفاقیت کو یقینی بنانے کے ذمہ دار ادارے موثر نگرانی اور رابطہ کاری کے ذریعے نظام کی کارکردگی کو محفوظ بنانے میں ناکام رہے ہیں۔
"مالیاتی وفاقیت کو زیر کرنے والے ادارہ جاتی فریم ورک نے کم کارکردگی کا مظاہرہ کیا ہے،" اس نے وضاحت کرتے ہوئے کہا کہ "مشترکہ مفادات کی کونسل (CCI) نے سہ ماہی اجلاسوں کی آئینی ضرورت کے باوجود 1973 اور 2010 کے درمیان صرف 11 اجلاس منعقد کیے اور ایک جانشین NFC ایوارڈ اب ڈیڑھ دہائی سے زیادہ تاخیر کا شکار ہو چکا ہے"۔
رپورٹ میں اصلاحات کے لیے کلیدی ترجیحات کا خاکہ پیش کیا گیا ہے جس کا مقصد زیادہ موزوں مالیاتی وفاقی نظام کا فریم ورک ہے۔
سب سے پہلے، اس نے وفاقی اور صوبائی حکومتوں کے فنانسنگ اور کاموں کے درمیان موجودہ غلط ہم آہنگی کو دور کرنے کی ضرورت پر زور دیا۔
"جاری وفاقی حقوق سازی کی مشق (فضول خرچی کو کم کرنا جو صوبائی مینڈیٹ کے ساتھ اوورلیپ ہوتا ہے) کو ترجیح دی جانی چاہیے، اس سے قطع نظر کہ وسیع تر اصلاحات کی جائیں،" اس نے مزید کہا کہ عالمی نظیروں کو استعمال کیا جانا چاہیے۔
رپورٹ میں کہا گیا ہے کہ "ایک بار قابل حصول بچت کا احساس ہو جانے کے بعد، فیڈرل ریونیو کی ممکنہ تشخیص سے یہ طے کرنا چاہیے کہ آیا مزید عمودی توازن کی ضرورت ہے اور کس حد تک،" رپورٹ پڑھتی ہے۔
اس میں مزید کہا گیا ہے کہ بقیہ خلاء کو میکانزم کے ذریعے حل کیا جانا چاہیے جن میں شامل ہیں: "قابل تقسیم پول سے فنکشن کے لیے مخصوص کٹوتیاں قومی عوامی اشیا جیسے کہ قومی ٹرانسپورٹ کے بنیادی ڈھانچے، کچھ حفاظتی اخراجات، قرض کی خدمت، سماجی تحفظ، ماحولیاتی پروگرام، سٹریٹجک انٹرپراسٹرکچر پالیسی، اور قومی سطح پر باہمی تعاون کی پالیسیوں میں جاری وفاقی اخراجات کا بوجھ بانٹ سکتی ہیں۔"
دوم، رپورٹ نے تجویز کیا کہ افقی تقسیم کے مسئلے کو حل کرنے کے لیے، ایک ایسا حل اختیار کیا جانا چاہیے جو "مثبت مالی مراعات پیدا کرتے ہوئے برابری حاصل کرے"۔
"ایک شفاف مالیاتی فرق کا نقطہ نظر - موجودہ پیچیدہ ملٹی فیکٹر فارمولے کی جگہ لے کر - اپنے ذریعہ آمدنی کی صلاحیت کے مقابلے میں اخراجات کی ضروریات کے معیاری تخمینے کی بنیاد پر قابل تقسیم پول وسائل مختص کرے گا، آمدنی کی کوششوں میں رکاوٹوں کو ختم کرے گا اور مالیاتی کارکردگی کے لیے صوبوں پر جرمانے سے گریز کرے گا۔"
رپورٹ میں مزید کہا گیا ہے کہ اس طرح کا نقطہ نظر "صوبائی مالیاتی خودمختاری کو محفوظ رکھے گا"، جس میں آسٹریلیا، کینیڈا، چین، نائیجیریا اور جنوبی افریقہ سمیت متعدد ممالک نے اسی طرح کے ماڈل اپنانے کی مثالیں پیش کیں۔
"اس مساوات کے فریم ورک کو تعلیم اور صحت جیسے منقسم شعبوں میں قابل پیمائش خدمات کی فراہمی کے نتائج سے منسلک مشروط منتقلی کے ذریعے مکمل کیا جا سکتا ہے، جس کی تقسیم ایک آزاد فریق ثالث سے تصدیق شدہ اور مضبوط وفاقی اور صوبائی شماریاتی نظام کے ذریعے حمایت یافتہ ہے۔"
رپورٹ میں مزید تجویز کیا گیا ہے کہ قومی ترجیحات جیسے کہ محصولات کی وصولی، ماحولیاتی سامان، گورننس، اور موثر مقامی حکومت اسی طرح مشروط منتقلی سے منسلک ہو سکتی ہے۔
اس میں کہا گیا ہے کہ موجودہ فارمولے کو غربت، پسماندگی، اور آبادی کی کثافت کے الٹا اشارے پر زیادہ وزن کے ساتھ بھی بہتر بنایا جا سکتا ہے تاکہ دوبارہ تقسیم کو مضبوط کیا جا سکے۔ صوبوں کو ممکنہ اور حقیقی اپنے ذرائع سے حاصل ہونے والی آمدنی کے درمیان فرق کو ختم کرنے کے لیے انعام دینا، بشمول کم استعمال شدہ جائیداد اور زرعی ٹیکس؛ اور قابل تقسیم پول کی منتقلی کے ایک حصے کو اہم عوامی خدمات میں سرمایہ کاری، مالیاتی نظم و ضبط اور بجٹ کی شفافیت، آب و ہوا کی موافقت، آفات سے نمٹنے کی تیاری، اور مقامی حکومتوں کو مزید منتقلی سے جوڑنا، بجائے اس کے کہ مکمل نظر ثانی کی جائے۔ عالمی بینک کی طرف سے نمایاں کردہ ایک اور اہم ترجیح جس میں "مخصوص مشکل آمدنی کے تفویض کے مسائل" کو حل کرنے کا مطالبہ کیا گیا ہے۔
"سامان اور خدمات کے درمیان GST کی تقسیم کے نتیجے میں متعدد جمع کرنے والی ایجنسیاں مختلف شرحوں، تعریفوں، ودہولڈنگ قوانین، ان پٹ ایڈجسٹمنٹ میکانزم، اور رقم کی واپسی کے نظام کو لاگو کرتی ہیں،" جس کے بارے میں اس نے کہا کہ آمدنی کی کارکردگی پر ایک "بنیادی" رکاوٹ ہے اور اسے "پہلی ترجیحی اصلاحات" کے طور پر علاج کرنے کا مطالبہ کیا گیا ہے۔
بین الاقوامی قرض دہندہ نے تجویز پیش کی کہ NFC کو "مشترکہ منفی فہرست، ہم آہنگ جگہ کی فراہمی کے قواعد، ایک متحد ڈیجیٹل فائلنگ اور ادائیگی کے نظام کے تیز رفتار رول آؤٹ، اور ڈیٹا شیئرنگ کے جامع انتظامات کی بنیاد پر مشترکہ تعریفوں کے ذریعے جی ایس ٹی کی بنیاد کو ہم آہنگ کرنے کی ترغیب دینے" کے قابل ہونا چاہیے۔
اس نے مزید سفارش کی، "متبادل طور پر، این ایف سی مرکزی انتظامیہ کے تحت جی ایس ٹی کی بنیاد کے مکمل دوبارہ اتحاد کو آگے بڑھا سکتا ہے، جس میں ایک متفقہ مختص فارمولے کے ذریعے آئینی محصول کی تقسیم کی دفعات نافذ کی گئی ہیں"۔
زرعی آمدنی پر، رپورٹ میں تجویز کیا گیا کہ "این ایف سی صوبائی زرعی انکم ٹیکس رجیم کے نفاذ کو بھی فروغ دے سکتا ہے جس میں حال ہی میں وفاقی نظام کے ساتھ ہم آہنگی کے لیے ترمیم کی گئی ہے، اور خودکار معلومات کے تبادلے کے انتظامات قائم کیے جا سکتے ہیں جہاں چوری کو روکنے کے لیے اختلافات باقی رہتے ہیں۔"
جائیداد سے نمٹنے کے لیے، رپورٹ میں سفارش کی گئی ہے کہ NFC "تمام غیر منقولہ جائیداد سے متعلق محصولات - ٹیکس، ڈیوٹی، فیس اور چارجز - کو ایک مشترکہ تشخیصی نظام اور آلات پر مسلسل لاگو ہونے والے یکساں طریقہ کار کے ذریعے ہم آہنگی کی حمایت کر سکتا ہے۔"
اس نے سماجی تحفظ کے مالی بوجھ کو بانٹنے کے لیے ایک فریم ورک کے قیام کی مزید سفارش کی، جس کے بارے میں کہا گیا ہے کہ "یا تو قابل تقسیم پول سے متفقہ کٹوتیوں کے ذریعے یا وفاقی سماجی تحفظ کے اداروں کو متناسب صوبائی بجٹ گرانٹس کے ذریعے" کیا جا سکتا ہے۔
چوتھی، رپورٹ میں مقامی حکومت کو بااختیار بنانے پر زور دیا گیا ہے، جس میں تجویز کیا گیا ہے کہ "مقامی حکومت کے ڈھانچے اور انتظامی اور مالیاتی فیصلہ سازی کی منتقلی کے لیے کم سے کم معیارات قائم کیے جائیں، جبکہ مختلف طریقوں سے صوبائی خودمختاری کا تحفظ کیا جائے"۔
رپورٹ میں "شفاف، معروضی، اور باقاعدگی سے اپ ڈیٹ" پی ایف سی ٹرانسفر سسٹم کی اہمیت پر زور دیا گیا ہے، جو اخراجات کی متعین ضروریات اور آمدنی کی صلاحیت کی بنیاد پر وسائل کی تقسیم کو یقینی بنا سکتے ہیں۔
ان مقامی وسائل کی تقسیم کے اندر، رپورٹ میں سفارش کی گئی ہے کہ صحت اور تعلیم جیسی اہم قومی ترجیحات پر غور کیا جانا چاہیے۔
"کارکردگی پر مبنی گرانٹس کو بہتر خدمات کی فراہمی اور مقامی آمدنی پیدا کرنے کی ترغیب دینی چاہیے۔"
رپورٹ میں، اصلاحات کے لیے اپنی سفارشات میں، اس بات پر بھی زور دیا گیا کہ مقامی حکومتوں کے نمائندوں کو پی ایف سی کے عمل میں "معنی طور پر" شامل ہونے کے لیے بنایا جانا چاہیے۔
تاہم، اس نے نشاندہی کی کہ مقامی حکومت کو بااختیار بنانے کے لیے وسیع تر اصلاحات کی ضرورت ہوگی، جس میں "موجودہ گورننس کے درجات اور ان کے دائرہ اختیار کے ڈیزائن کا جائزہ لینا، میٹروپولیٹن مراکز کے کردار کو مضبوط بنانا، خود مختار اداروں کی میونسپل نگرانی کو ہموار کرنا، متعلقہ کرداروں اور مدتوں کو واضح کرنا، مکمل طور پر منسلک اور مالیاتی ذمہ داریوں کی تفویض، مالیاتی انتظامات کی وضاحت کرنا۔ ٹرانسفر فریم ورک جو وسائل کے فرق کو بند کرتے ہیں اور افقی مساوات کو مضبوط بناتے ہیں۔
اپنی حتمی اصلاحات کی سفارش میں، ورلڈ بینک کی رپورٹ نے مالیاتی وفاقی اداروں کو بحال کرنے کی کوششوں پر زور دیا، جس میں کہا گیا ہے کہ ایک نظرثانی شدہ NFC "کوآرڈینیشن باڈیز کو دوبارہ متحرک کر سکتا ہے، ان کے مینڈیٹ اور افعال کو واضح کر سکتا ہے، اور فعال شرکت کے لیے ترغیبات پیدا کر سکتا ہے"۔
اس نے مزید کہا کہ اصلاحات پالیسی فیصلوں اور قانون سازی کے ذریعے حاصل کی جا سکتی ہیں۔
رپورٹ کے مطابق، "مستقبل کی مزید مہتواکانکشی اصلاحات کردار کی وضاحت کو یقینی بنانے، موجودہ افعال میں اوورلیپس کو کم کرنے، اور وسائل اور نمائندگی کے لیے کم از کم معیارات قائم کرنے کے لیے پابند مینڈیٹ قائم کر سکتی ہیں"۔
آخر میں، اس نے مشاہدہ کیا کہ NFC کا بلانا "بذات خود ایک اہم اصلاحی مقصد" تھا، اس بات پر روشنی ڈالتے ہوئے کہ باقاعدہ نظرثانی سے "کسی بھی ایک گفت و شنید کے سیاسی داؤ کو کم کیا جائے گا، ناقابل واپسی کے تاثرات کو کم کیا جائے گا، اور اہم مالیاتی وفاقیت کے مسائل پر بات چیت، تجربات اور اتفاق رائے کے لیے جاری مواقع پیدا ہوں گے"۔
